Le déchiffrage du chiffrage
Comment chiffrer les propositions des programmes électoraux ?

16 jan 2012

L’estimation des moyens nécessaires à la mise en œuvre d’une mesure politique ou des gains que l’on peut en attendre est une démarche usuelle pour gouverner l’Etat et éclairer les ministres, le Parlement et les citoyens. Toutefois, il existe plusieurs façons de chiffrer des mesures ou des propositions. A chaque façon de chiffrer correspond une façon d’analyser le problème.

Nous précisons ici les choix méthodologiques que nous avons retenus pour chiffrer et déchiffrer les propositions des programmes présidentiels.

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• Assurer le suivi des propositions des 6 principaux candidats à l’élection présidentielle
• Nous chiffrons toutes les mesures ayant un impact financier significatif
• Une transparence des hypothèses de chiffrage
• L’appréciation du niveau de précision des propositions des candidats
• Sur quelle période chiffrer ?
• Des propositions qui n’ont pas d’impact financier peuvent être très importantes : nous proposons de les Déchiffrer
• L’ensemble des propositions fait l’objet d’un « Déchiffrage »
• Certaines mesures sont difficilement chiffrables
• Les limites d’une approche par le seul chiffrage
• Chiffrer ou ne pas chiffrer ?
• Une organisation interne pour favoriser la neutralité du chiffrage
• Une démarche d’Open data

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Assurer le suivi des propositions des 6 principaux candidats à l’élection présidentielle

Tout d’abord, nous avons choisi de couvrir un périmètre large. Alors que les précédentes opérations de chiffrages s’étaient concentrées sur un nombre limité de candidats (UMP, PS et MoDem), nous avons fait le choix de suivre les mesures des six principaux candidats à l’élection présidentielle : Front de Gauche, Europe Ecologie - Les Verts, Parti Socialiste, Mouvement Démocrate, Union pour un Mouvement Populaire, Front National.

Nous n’avons pas limité l’exercice au suivi d’un seul candidat – ce qui constituerait une démarche partisane – ou de ne suivre que les deux ou trois principaux candidats – ce qui serait peu équitable pour les partis exclus de l’exercice.

Pour les six candidats, nous avons réparti les propositions en une quinzaine de thèmes. Il sera possible de naviguer dans le site soit par candidat, soit par thématique. Il sera aussi possible à terme de procéder à des comparaisons entre candidats et/ou par thème.

Nous chiffrons toutes les mesures ayant un impact financier significatif

Une équipe de veille suit l’actualité politique et identifie les nouvelles mesures annoncées, promises ou envisagées. Pour chaque nouvelle proposition, nous collectons les informations, données par le candidat ou son équipe, qui viennent préciser la mesure. Ces détails sont indispensables à un bon chiffrage.

Nous recherchons ensuite la documentation relative à cette question pour commencer à évaluer l’impact financier de la mesure (coûts unitaires, coûts associés, nombre de bénéficiaires, assiette pour les mesures fiscales, etc.). Nous construisons ensuite des hypothèses pour combler les données manquantes.

A chaque fois, nous présentons trois chiffrages :

• une estimation médiane qui nous semble le chiffrage le plus vraisemblable compte tenu de nos informations ;
• une estimation basse qui correspond aux hypothèses de chiffrage les moins élevées ;
• une estimation haute qui correspond aux hypothèses de chiffrage les plus élevées.

Le chiffrage porte sur l’ensemble des administrations publiques : nous prenons en compte les coûts ou les gains non seulement pour le budget de l’Etat, mais aussi pour les collectivités territoriales et la sécurité sociale.

Une transparence des hypothèses de chiffrage

Les hypothèses de ces trois estimations sont systématiquement présentées et expliquées. Les commentaires autour de ces hypothèses sont aussi importants que le chiffrage qui en résulte.

Plus la proposition du candidat est précise, moins la fourchette entre le chiffrage haut et le chiffrage bas est large.

Exemple : pour estimer le coût de recrutement de 65 000 postes dans l’enseignement (entre 60 000 et 70 000), nous sommes allés chercher les coûts unitaires figurant dans le Projet annuel de performances de la Mission Enseignement scolaire annexé au Projet de loi de finances pour 2012. Nous avons ensuite considéré que les recrutements se faisaient à hauteur de 13 000 postes par an pendant 5 ans. Nous avons fait des hypothèses sur la part des recrutements dans le premier degré, dans le second degré et dans les catégories de personnel administratifs et autres. Dans l’hypothèse haute, nous avons inclus un surcoût de dépenses de fonctionnement tandis que dans l’hypothèse basse, nous avons considéré que le recrutement de personnels supplémentaires pouvait permettre de faire des économies sur les heures supplémentaires.

L’appréciation du niveau de précision des propositions des candidats

Si les principales mesures doivent faire l’objet d’un chiffrage, celui-ci n’est pas toujours possible ou fiable faute d’informations suffisantes.

Afin d’inciter les candidats à préciser leur projet pour la France, nous avons donc joint au chiffrage des propositions un « Indice de la précision du chiffrage » (IPC) – qui n’est pas le fameux indice des prix à la consommation produit par l’INSEE, mais qui est une façon d’apprécier le réalisme et la crédibilité d’un programme électoral.

L’indice de la précision du chiffrage comprend cinq niveaux :

• 1. Mesure non chiffrable compte tenu des informations actuellement disponibles. Il serait bien que le candidat précise sa mesure.
• 2. Le chiffrage de cette mesure a été rendu très compliqué par l’insuffisance d’informations précises et fiables sur son contenu. Il serait bien que le candidat précise sa mesure.
• 3. Le chiffrage de cette mesure est moyennement fiable faute d'informations suffisantes. Pour établir les estimations, des hypothèses fortes ont dû être prises. Il serait bien que le candidat précise sa mesure.
• 4. Le chiffrage de cette mesure est fiable, mais, à défaut d'informations suffisantes, des hypothèses ont dû être prises.
• 5. Aucune difficulté majeure n’a été rencontrée dans le chiffrage de cette mesure : l’estimation est précise.

 

L’ensemble des indices de précision du chiffrage des mesures d’un candidat fournit une appréciation du niveau de précision de son programme.

Chaque chiffrage est daté : cela ouvre la possibilité de mettre à jour ces chiffrages lorsque les candidats ou les équipes de campagne apportent des précisions.

Il serait dangereux de ne pas regarder le niveau de précision d’un programme car les programmes avec plusieurs mesures non chiffrables seraient artificiellement sous-estimés… Gare donc aux programmes peu coûteux, mais très imprécis…

Sur quelle période chiffrer ?

Pour que l’estimation du coût d’une proposition soit fiable, il doit être associé à une durée : que ce soit la création d’une dépense fiscale, d’une majoration d’impôt ou au contraire d’une création ou d’une réduction d’emploi, il convient d’estimer le coût des mesures sur la même période de référence pour pouvoir les comparer.

Nous avons retenu deux principes clairs :

• Nous estimons le coût ou le gain financier sur la seule période du prochain quinquennat ;
• Nous estimons le coût ou le gain financier en écart par rapport à la situation présente à fin 2011.

Ces choix écartent donc d’autres modalités de chiffrage :

L’estimation du coût sur longue ou très longue période : cette approche est possible lorsque l’on peut prévoir la durée de l’engagement juridique lié à une dépense. Ainsi, lorsque l’Etat embauche un fonctionnaire en début de carrière, il est probable qu’il va entraîner une charge publique en termes de rémunération pour une quarantaine d’années et une charge de pensions pour une vingtaine d’années de plus : cela conduit à majorer fortement l’estimation du coût de recrutement de 65 000 emplois supplémentaires dans l’éducation nationale (PS) : le coût unitaire du recrutement passerait ainsi d’environ 30 000 € à un montant entre un et deux millions si on actualise le coût en euros 2012 et en fonction de nombreuses hypothèses (évolution des rémunérations et des pensions au cours des 40 prochaines années ; espérance de vie ; taux d’actualisation ; etc.). Le raisonnement serait identique pour le coût lié à la création de 30 000 places de prison (UMP). Toutefois, ce chiffrage sur longue période n’est guère possible pour les mesures fiscales qui n’ont pas de terme prévu : comment pourrait-on estimer le coût sur longue période d’une nouvelle dépense fiscale comme le crédit d’impôt innovation ? Faudrait-il multiplier le coût annuel par 5, par 10 ou par 50 en considérant que la dépense fiscale pourrait perdurer durant 5, 10 ou 50 ans ? Le raisonnement pourrait être poursuivi pour les autres natures de dépense (fonctionnement et interventions).

Il nous semble donc plus raisonnable de chiffrer en écart sur la durée du quinquennat. Mais, dans le commentaire du chiffrage de la proposition, nous précisons, lorsque cela est possible et pertinent, les effets financiers à moyen terme ou à long terme.

L’estimation du coût cumulé sur le quinquennat : afin d’estimer le coût d’une proposition, certains pourraient être tentés d’additionner les coûts de la mesure pendant les 5 années du quinquennat. Une telle convention conduirait à multiplier par 5 le coût d’une dépense fiscale ou le gain de sa suppression s’il était fait en début de mandat. Elle conduirait aussi à additionner le coût des créations de poste réalisées au cours du quinquennat : le coût de 12000 postes recrutés en 2012 multiplié par 4 ans ; le coût de 12000 postes recrutés en 2013 multiplié par 3 ans ; etc. Cela ne correspond pas aux pratiques habituelles d’estimation du coût d’une mesure, mais ce montant est parfois précisé dans nos chiffrages lorsqu’il éclaire le débat.

Par ailleurs, il est difficile d’additionner le coût de mesures dont la mise en œuvre pourrait s’étaler sur une très longue période comme la sortie du nucléaire. Ce type de mesure pourrait avoir des impacts financiers (en plus ou en moins) sur un horizon allant au-delà d’une décennie. Il est difficile d’additionner le coût de cette proposition qui mérite un chiffrage sur le long terme avec des mesures chiffrées sur le seul quinquennat. Par conséquent, pour ces mesures, nous avons retenu le principe selon lequel il faut préciser le coût pour la durée du quinquennat pour estimer le cout des programmes présidentiels et également préciser les estimations sur le long terme pour éclairer sur les conséquences positives ou négatives de la proposition si elle est maintenue au-delà de la durée du quinquennat.

Des propositions qui n’ont pas d’impact financier peuvent être très importantes : nous proposons de les Déchiffrer

Dans certains cas, les propositions n’ont pas ou peu d’impact financier ou ces impacts sont diffus et/ou difficiles à apprécier. Par exemple, des réformes institutionnelles portant sur le droit de vote, des réformes réglementaires comme une modification des programmes scolaires peuvent être politiquement ou socialement importantes, mais elles n’ont pas d’impact financier significatif. Ces mesures ne seront naturellement pas chiffrées. Toutefois, nous avons fait le choix de les suivre au travers de la rubrique « Déchiffrages » qui permet de retracer les arguments favorables et défavorables à telle ou telle mesure.

L’ensemble des propositions fait l’objet d’un « Déchiffrage »

S’agissant du « Déchiffrages », soucieux de ne pas prendre parti, nous avons choisi de retracer les arguments favorables et défavorables sous la forme de Verbatim et de ne pas nous prononcer sur l’opportunité de telle ou telle mesure.

Par conséquent, avec l’estimation du coût ou du gain d’une proposition et le recensement des arguments pour et contre, chacun pourra fonder un avis sur sa pertinence.

Certaines mesures sont difficilement chiffrables

Certaines mesures structurelles ou radicales sont difficilement chiffrables en raison de leur complexité comme, par exemple, la sortie de la zone euro. Nous nous sommes efforcés de les chiffrer et de les déchiffrer. Toutefois, les effets financiers sont difficiles à appréhender et compte tenu des ordres de grandeur en jeu, le manque de fiabilité de l’estimation de ces propositions peut rendre incertaine l’évaluation de l’ensemble d’un programme.

Par ailleurs, certaines mesures ne sont pas chiffrables car elles ne sont pas suffisamment précises.

La crédibilité d’une proposition tient notamment à la capacité de la mettre en œuvre effectivement. Pour cela, il faut que les candidats fournissent suffisamment de précisions pour en permettre le chiffrage et pour en estimer l’opérationnalité.

Nous considérons que certaines mesures comme Créer un crédit d’impôt d’innovation (UMP) ou Fusionner l’IR et la CSG (PS), ne sont pas suffisamment précises pour être correctement chiffrées à ce stade. Selon la façon dont serait conçu un crédit d’impôt innovation, cela peut avoir un coût qui se chiffre en centaines de millions d’euros ou en milliards d’euros comme le crédit d’impôt recherche. Selon la façon dont on fusionnerait l’IR et la CSG, cela peut être une mesure qui coûte beaucoup (ex. mitage de la CSG ou application du quotient familial à la CSG) ou qui rapporte beaucoup au budget de l’Etat (ex. élargissement de l’assiette de l’IR, augmentation du nombre de contribuables, etc.) ou qui est neutre.

Nous considérons également que des objectifs politiques comme « Faire 50 Mds d’économies par la suppression de niches fiscales » (PS) ne constituent pas à eux seuls une mesure chiffrable si les niches ne sont pas précisées. Nous ne retenons que les mesures explicitement ciblées comme dans le programme du PS : « les niches de l'impôt sur la fortune, la niche Copé de défiscalisation des plus-values de cession de filiales, la détaxation des heures supplémentaires, le taux de TVA réduit dans la restauration, les dérogations accordées aux contributions fiscales et sociales des stock-options et des bonus, la moindre taxation des revenus du capital par rapport à ceux du travail et les dispositifs de défiscalisation sur l'immobilier privé ». Les mesures ciblées font, pour le moment moins que les 50 milliards avancés.

De la même façon, la mise en place d’une « TVA anti-délocalisation » (UMP) a vocation à être précisée dans ses modalités de mise en œuvre (calendrier, taux, assiette, etc.) pour être chiffrée.

Les limites d’une approche par le seul chiffrage

Le chiffrage du coût ou du gain financier d’une proposition d’un programme électoral est un élément déterminant pour apprécier le réalisme de la proposition et surtout de l’ensemble d’un programme. Il s’agit avant tout de voir si l’ensemble des propositions constitutives d’un programme forment un ensemble cohérent compatible avec la situation des finances publiques.

Exemple : une mesure peut être coûteuse, mais elle peut être gagée par une économie par ailleurs.

Toutefois, le chiffrage d’une mesure n’est pas la seule aune à laquelle on peut rapporter une mesure. L’appréciation de la performance d’une mesure est également un critère très important. C’est la raison pour laquelle nous avons choisi de donner des informations qualitatives notamment au travers des commentaires du chiffrage et au travers des Verbatim en faveur ou en défaveur de la proposition qui constituent la partie « Déchiffrages ».

Il n’y a aucun lien entre l’ampleur de la dépense et l’efficacité de la politique. C’est ce qui rend particulièrement peu fiables les approches en termes de chiffrages dynamiques : tout dépend de la mise en œuvre.

Exemple : dépenser 2 milliards pour recruter des enseignants peut être une mesure sans aucun effet sur le niveau des élèves ou au contraire, si elle est accompagnée de mesures pédagogiques importantes, peut contribuer à améliorer le niveau des élèves, réduire les inégalités scolaires et les sorties sans qualifications. Cela peut avoir un rendement socio-économique très important au bout de 15 ou 20 ans. Bref, évaluer le rendement socio-économique de la mesure dépend davantage du « comment » on va dépenser que du « combien » on va dépenser. En l’état, personne ne peut dire aujourd’hui si dépenser 2 milliards en rémunérations d’enseignant aura un impact positif, nul ou négatif sur l’économie et la société à horizon de 10 ans. Pour procéder à une telle évaluation ex ante, il faudrait des mesures très précises, plusieurs mois de travaux et des outils de simulation. Cette approche est complémentaire, mais elle est peu compatible avec le temps d’une campagne électorale.

Les approches dynamiques peuvent également mettre en évidence l’impact positif ou négatif de telle ou telle proposition. Une dépense publique peut avoir ainsi un effet multiplicateur (mais le multiplicateur est différent selon qu’il s’agit d’une dépense de rémunération, d’intervention, d’investissement ou de fonctionnement), mais elle a aussi pour effet d’aggraver le déficit et/ou les prélèvements obligatoires. Cette dépense peut aussi avoir des effets socio-économiques bénéfiques secondaires justifiés par son objectif. Ainsi, des dépenses publiques visant à aider des entreprises à se développer ou visant à réduire les sorties sans qualification du système scolaire peuvent avoir un impact supplémentaire sur l’économie - lorsqu’elles sont efficaces…

Le problème de ces approches dynamiques est qu’elles sont souvent très dépendantes du modèle économique sous-jacent et des hypothèses qui sont faites sur l’efficacité de la dépense publiques. C’est parfois le type de modèle que l’on retient qui conclue sur l’efficacité ou non d’une proposition. Certains modèles économiques sont plus favorables à la dépense publique (ex. ceux de l’OFCE), d’autres nettement moins (ex. ceux de Rexecode).

Ce qui vaut pour une mesure, vaut également pour un programme présidentiel dans son ensemble : il est très difficile de simuler l’impact socio-économique de l’ensemble des mesures d’un programme à court et à moyen terme. Cela ne peut se faire qu’au moyen d’un très grand nombre d’hypothèses qui rendent les résultats assez peu fiables. Le résultat le plus robuste consiste à apprécier le caractère plus ou moins soutenable de l’ensemble des mesures à court terme.

Chiffrer ou ne pas chiffrer ?

Lors de la campagne en 2007, des critiques étaient venues d’une partie du monde académique : l’OFCE avait publié un « Manifeste contre le chiffrage » (Jean-Paul Fitoussi, président de l’OFCE, et Xavier Timbeau, directeur du département Analyse et prévision, 23 février 2007) qui critiquait une approche plus comptable qu’économique. Au-delà des pétitions de principes défavorables au principe même de la mesure (ex. « Les choix de société sont irréductibles à la seul rationalité des chiffres » - ce qui est curieux de la part d’économistes), le manifeste critiquait la « non prise en compte des bénéfices pour la société » issus de la mise en œuvre des propositions. Les auteurs revendiquaient ainsi de ne pas chiffrer les programmes présidentiels. Si nous convenons avec eux qu’il serait faux de croire que « le moins coûteux des programmes serait le plus efficace », en revanche, il est important de s’assurer de la soutenabilité et du réalisme économique des programmes.

Si le chiffrage ne doit être qu’un des éléments d’appréciation d’une proposition électorale, cela ne signifie pas qu’il ne faut pas procéder à son chiffrage. Il est aussi absurde de s’en tenir au seul coût pour apprécier une proposition que de dire qu’il ne faut pas chiffrer une mesure sous prétexte que l’on ne saurait en déterminer toutes les autres conséquences positives ou non en termes socio-économiques.

Nous estimons le coût ou le gain financier des différentes propositions électorales ; nous restituons les arguments en faveur ou en défaveur des propositions ; nous indiquons à chaque fois que cela est pertinent, les impacts à long terme pour l’économie et nous ne nous prononçons pas sur l’opportunité des mesures. Nous considérons qu’il convient de ne pas opposer chiffrage et évaluation. Le chiffrage est un mode d’évaluation, le premier pas nécessaire pour en apprécier l’efficacité socio-économique. S’il existe des évaluations socio-économiques des mesures, nous pourrons les signaler. Nous comptons ainsi fournir les principaux éléments du débat pour nourrir une campagne électorale citoyenne et responsable.

Une organisation interne pour favoriser la neutralité du chiffrage

En spécialisant nos chiffreurs par thème (et non par parti), notre organisation interne vise à assurer la neutralité du chiffrage et à apporter des garanties en termes de qualité.

Cette organisation permet l’utilisation des mêmes conventions de chiffrage entre les partis pour une même thématique et assure l’impossibilité de manipuler l’estimation totale du coût du programme d’un candidat. Enfin, les chiffrages sont validés collégialement (double regard systématique).

Une démarche d’Open data

La présentation des chiffrages permet d’avoir une vision soit par candidat, soit par thématique, soit par mesure. Elle se veut pédagogique.

Au-delà, pour chacune des mesures, il est possible d’éditer les fiches d’évaluation des mesures (en format PDF) avec l’ensemble des commentaires et des modalités de chiffrage et les Déchiffrages associés.

Pour chaque graphique de comparaison, il est possible d’exporter les données en format Excel.

Pour permettre d’en savoir plus, nous indiquons les sources publiques de nos chiffrages et nous proposons des liens vers les sites des candidats ou des partis politiques.

Enfin, nous indiquons les chiffrages présentés par les candidats et les autres commentateurs de la campagne.