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Justice et sécuritéNicolas SarkozyUMP
Créer 30 000 places de prison d’ici 2017

Dépense budgétaire - 1 250 M € retour

proposition

Créer, dans le cadre d’une grande loi de programmation relative à l’exécution des peines, 30 000 places de prison supplémentaires d’ici à 2017, pour porter la capacité totale à 80 000 places. Ouvrir rapidement des prisons dédiées aux condamnés pour courtes peines ne présentant pas de dangerosité particulière. Les prisons « en kit » nouvellement créées seront notamment installées sur des terrains militaires désaffectés.
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chiffrage

Le coût de la création de 30 000 places de prison supplémentaires d’ici 2017 est estimé à environ 1,25 milliard d’euros en 2017 (année où les dépenses atteindront leur maximum), se décomposant à égalité entre des dépenses d’investissement et des dépenses de fonctionnement supplémentaires liées à l’accroissement de la population carcérale. La création de 30 000 places correspondrait en réalité à une augmentation effective de la capacité d’accueil des prisons de 23 500 places. La création de places nouvelles s’accompagne en effet généralement de la suppression de places dans des prisons vétustes ou inadaptées.Voir le détail du chiffrage
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Détail du chiffrage

SOURCES

Programme d’amélioration de la performance de l’administration pénitentiaire Rapport de M. Eric Ciotti sur l’amélioration de l’efficacité de l’exécution des peines Dossier de presse sur le nouveau programme immobilier de l’administration pénitentiaire Chiffres-clés 2011 de l’administration pénitentiaire Rapport E space de l’OCDE

COMMENTAIRE DU CHIFFRAGE

1.       Eléments de définition de la proposition

 

Le 13 septembre 2011, le président de la République a effectué la déclaration suivante :

« Pour assurer une exécution normale des peines d’emprisonnement, la France a besoin de 80 000 places de détention. Cet objectif, qui figurera dans la loi de programmation, représente un effort d’équipement sans précédent qui devra être achevé en 2017 : il nous conduira à créer 30 000 places supplémentaires. Eu égard aux délais de construction, c’est dès aujourd’hui qu’il faut engager l’effort ».


2.       Eléments de contexte

 

La France dispose aujourd’hui de 56 500 places de prison pour une population incarcérée estimée à 64 148 personnes. Le nombre de détenus par cellule s’élève à 1,2 environ.

En 2011, le budget de l’administration pénitentiaire s’élève à 2,8 milliards d’euros en crédits de paiement (2,25 milliards hors pensions).

Les moyens alloués à l’administration pénitentiaire ont régulièrement augmenté depuis 2001, en lien avec le durcissement de la politique pénale et l’accroissement du nombre de personnes incarcérées :

 

 2001

 2011

 Variation
Nombre de détenus

 47 000

 64 000

 + 36 %
Budget de l’administration pénitentiaire en crédits de paiement,
hors pensions (Mds € courants)

 1,25

 2,24

 + 79 %
Budget de l’administration pénitentiaire en crédits de paiement,
hors pensions (€ constants)

 1,5

 2,24

 + 49 %
Deux programmes d’extension des capacités des établissements pénitentiaires sont actuellement en cours :

- le « programme 13 200 » engagé par la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002, qui porte sur la création nette de 11 200 places (13 200 places nouvelles et suppression de 2 000 places dans des établissements vétustes) et qui n’est pas achevé à ce jour – environ 4 500 créations nettes de places restant à livrer. Le montant des investissements associés à ce programme s’élève à 1,3 milliards d’euros ;

- le programme « Nouveau programme immobilier (NPI) » engagé en mai 2011, qui porte sur la création de 7 500 places additionnelles à horizon 2017 (création de 14 500 places nouvelles dont 13 500 constructions et 1 000 extensions, et suppression de 7 000 places par la fermeture d’établissements vétustes). Le gouvernement a indiqué que le montant des investissements liés à ce programme s’élèverait au moins à 5,844 milliards d’euros (chiffre qui ne prend en compte que le coût des 13 500 constructions et non celui des extensions).

Ce dernier programme a été présenté par le Garde des Sceaux comme visant à atteindre 70 000 places à horizon 2017. En réalité il devrait plutôt permettre d’atteindre 68 500 places en 2017 :

Item

 Valeur
Nombre de places 2011 (1)

 56 500
Créations nettes de places prévues dans le programme « 13 200 » pour la période 2012-2017 (2)

 4 500
Créations nettes de places prévues dans le programme « NPI » pour la période 2012-2017 (3)

 7 500
Nombre de places programmé pour 2017 (=1+2+3)

 68 500
L’objectif de 80 000 places en 2017 affiché par le président de la République au mois de septembre 2011 correspond donc en réalité à une progression de 11 500 places par rapport aux objectifs déjà fixés en mai 2011.

Il faut donc comprendre que les « 30 000 places de prison » visées comprennent donc environ 12 000 places dont la construction est déjà engagée dans le cadre des deux programmes déjà existants (dont le coût a été chiffré sur la base d’hypothèses publiques), auxquelles s’ajoute un nouveau programme portant sur environ 11 500 places nettes pour arriver à un total de 80 000.

Au total, le nombre de places nettes supplémentaires sera donc probablement inférieur à 30 000, plutôt proche de 23 500. Cependant il est exact que la création de 23 500 places nettes implique la création de plus de 30 000 places brutes, car les créations de places nouvelles s’accompagnent généralement de la suppression de places dans des prisons vétustes  ou inadaptées (cf. infra).

3.       Chiffrage

 

La proposition du président de la République va engendrer des coûts de deux ordres :

- des dépenses d’investissement pour construire les places nouvelles ;

- des dépenses de fonctionnement liées à l’accroissement de la population incarcérée, source de coûts de détention.

 

3.1.      Le chiffrage des dépenses d’investissement

Le coût de la construction des places de prison supplémentaires va dépendre de 3 variables principales.

 

3.1.1.     S’agit-il de la construction d’établissements nouveaux, d’extensions ou de la rénovation d’établissements existants ?

Dans le dossier de presse rendu public lors de la présentation du programme NPI en mai 2011, le gouvernement a fait référence à des coûts de rénovation s’établissant entre 160 et 180 000 € par place, contre 110 à 120 000 € pour la construction d’établissements nouveaux, chiffres communiqués par l’agence pour le patrimoine immobilier de la justice (APIJ).

Le coût des investissements dépendra donc de l’’arbitrage entre constructions nouvelles et rénovations.

Concernant spécifiquement le coût des places dans des établissements nouveaux, le coût unitaire de 110 à 120 000 € sur lequel communique le gouvernement est cohérent avec les hypothèses retenues pour le « programme 13 200 ». En revanche s’écarte sensiblement du coût unitaire qui ressort du rapport entre le budget annoncé pour le programme NPI et le nombre de places créées (13 500 places construites pour un coût de 5,844 Mds €, soit un coût par place de 423 478 €).

Nous avons fait le choix de nous baser sur les coûts unitaires communiqués par l’APIJ. Les hypothèses sur lesquelles repose le montant global communiqué par le Garde des Sceaux mériteraient d’être explicitées.

 

3.1.2.     S’agissant spécifiquement de la création d’établissements nouveaux, quels types d’établissements vont être construits ?

Le président de la République a confié à M. Eric Ciotti une mission de réflexion qui a débouché sur la remise d’un rapport pour renforcer l’efficacité de l’exécution des peines en mai 2011.

Ce rapport préconise un certain nombre de pistes pour ouvrir rapidement et à moindre coût des places de prison additionnelles : structures plus légères, modulaires, utilisation des emprises et bâtiments de Défense nationale, allègement du niveau de sécurité pour certains établissements (enceintes plus légères, miradors télé-opérés, etc.), développement des quartiers nouveau concept et des établissements de réinsertion active, adossement des nouvelles capacités aux infrastructures d’établissements déjà existants, etc.

Bien que ce rapport ne contienne pas de données chiffrées il est possible d’en déduire que les coûts unitaires affichés pour les deux plans déjà engagés constituent probablement des majorants pour le chiffrage du coût des 10 000 places additionnelles promises par le président de la République.

En l’absence d’éléments plus précis à ce stade, ces indications conduisent à retenir un coût unitaire nettement inférieur aux standards, de l’ordre de 80 000 € par place supplémentaire. Il est difficile de retenir des coûts inférieurs, d’autant que le rapport Ciotti contient un certain nombre de propositions de nature à renchérir les coûts unitaires (équipement des cellules en douches individuelles, augmentation de la surface consacrée à des locaux d’insertion, augmentation du nombre d’unités de vie familiale…)

 

3.1.3.     Dans quelle mesure la création de places nouvelles va-t-elle s’accompagner de la suppression de places dans des prisons vétustes ou inadaptées ?

En d’autres termes, combien de créations de places brutes faut-il pour une création de place nette ?

Sur ce point, l’analyse des deux programmes précédents montre que les créations de places nettes sont toujours inférieures aux créations brutes, dans une proportion qui varie entre 15 % et 50 %.

Pour les créations de places additionnelles promises par le président de la République en septembre, il est possible de retenir l’hypothèse d’un ratio de 66 % : il faudra créer 3 places brutes pour 2 créations nettes de places.

 

 Créations brutes
de places (1)

 Nombre de places supprimées

 Créations nettes
de places (2)

 Ratio (2/1)
Programme 13 200

 13 200

 2 000

 11 200

 84,85 %
Nouveau programme immobilier (NPI)

 14 500

 7 000

 7 500

 51,72 %
Places additionnelles (hypothèse)

 17 250

 5 750

 11 500

 66,00 %
 

3.1.4.     Synthèse sur les investissements

Sur la base des éléments qui précèdent, le coût annuel des investissements à réaliser entre 2012 et 2017 pour atteindre l’objectif fixé par le président de la République peut être estimé à 737,2 millions d’euros. Encore une fois, il importe de souligner que ces calculs amènent à s’écarter sensiblement des éléments communiqués par le Garde des Sceaux sur le coût global du programme NPI en mai 2011, coût qui avait alors été estimé à 5,844 Mds € au minimum.

Objectif = 80 000 places en 2017

 Programme « 13 200 »

 Nouveau programme immobilier

 Nouvelle annonce du président
de la République

 Total
Nombre de places nettes à créer
sur la période 2012-2017

 4 500

 7 500

 11 500

 23 500
Nombre de places brutes à financer
sur la période 2012-2017

 5 300

 14 700

 17 400

 37 400
Coût unitaire

 100 000

 120 000

 80 000

  
Montant total des investissements
à financer sur la période 2012-2017 (M€)

           530

           1 764

           1 392

   3 686
Montant annuel des investissements
sur la période 2012-2017 (M€)

           106

              352,8

              278,4

      737,2
 

3.2.      Le chiffrage des dépenses de fonctionnement

La création de places de prison additionnelles va aussi entraîner une augmentation des dépenses de fonctionnement : l’augmentation de la population carcérale entraîne une hausse des dépenses de surveillance et d’entretien des détenus.

Le chiffrage de cet impact en régime de croisière repose sur 3 hypothèses.

 

3.2.1.     Comment va évoluer le taux d’occupation des cellules ?

Le nombre de détenus par cellule s’établit aujourd’hui à 1,20. Le rapport Ciotti comme le projet annuel de performance de l’administration pénitentiaire convergent sur un objectif de taux d’occupation des cellules qui varie entre 95 % et 1,02 détenu par cellule à horizon 2017.

Ces objectifs sont particulièrement ambitieux. Ils impliqueraient notamment d’optimiser le taux d’occupation des cellules entre les différents établissements, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui.

Une hypothèse réaliste peut consister à considérer que la création de 23 500 places se traduira par l’incarcération de 25 000 détenus supplémentaires environ en régime de croisière – soit 1,06 détenu par cellule, ou un taux d’occupation de 94 %.

 

3.2.2.     Dans quels types d’établissements les places nouvelles vont-elles être créées, et quelles modalités de gestion vont être retenues pour les nouveaux établissements ?

Le coût de la journée de détention varie fortement selon le type d’établissement et les modalités de gestion retenues (cf tableau infra). Pour le chiffrage, il est possible de retenir un coût de la journée de détention de 80 €/jour.

Maison d’arrêt

 Maison centrale

 Centre de détention

 Centre pénitentiaire

 JDD moyen tous types d’établissement
Gestion déléguée

 Gestion publique

 Gestion publique

 Gestion déléguée

 Gestion publique

 Gestion déléguée

 Gestion publique

 Gestion déléguée

 Gestion publique
67,85 €

 78,43 €

 152,64 €

 83,42 €

 91,35 €

 83,40 €

 95,63 €

 78,94 €

 86,59 €
 

3.2.3.     Synthèse sur les dépenses de fonctionnement

Au total, les développements qui précèdent permettent d’estimer à 730 millions d’euros le surcroît de dépenses de fonctionnement lié à la création de 23 500 places nettes supplémentaires, une fois celles-ci mises en place dans leur totalité.

Items

 Valeurs
Nombre de détenus supplémentaires

 25 000
Coût du jour de détention (€/jour)

 80
Nombre de jours par an

 365
Coûts supplémentaires annuels (M€)

 730
 

3.3.      Synthèse générale

Au total, le coût annuel de la création nette de 23 500 places de prison, permettant de porter le nombre total de places à 80 000, peut être estimé à 1,5 Md€ environ en 2017 (soit 737 M€ en investissement et 730 M€ en fonctionnement). Au-delà, seules les dépenses de fonctionnement demeureraient.

 

3.4.      Contrôle de cohérence à partir d’une extrapolation macro

Un simple contrôle de cohérence avec les tendances longues présentées dans le tableau 1 permet de vérifier la robustesse de cet ordre de grandeur :

- si 80 000 places sont disponibles en 2017, et que le taux d’occupation des cellules est alors de 1,06, le nombre de détenus s’élèvera alors à 85 000 environ, contre 65 000 aujourd’hui – soit une augmentation de 20 000 détenus, environ 30 % de la population carcérale ;

- l’observation du passé nous montre qu’une augmentation de 36 % du nombre de détenus entre 2001 et 2011 s’est traduite par une augmentation de 49 % du budget de l’administration pénitentiaire en euros constants ;

- si les rapports entre ordres de grandeur sont constants, une augmentation de 30 % du nombre de détenus devrait se traduire par un accroissement de 40 % du budget de l’administration pénitentiaire, qui devrait donc passer de 2,24 Mds € hors pensions à 3,136 Mds €, soit une augmentation de 896 M€.

- en intégrant l’effet d’une inflation modérée de l’ordre de 2 % par an, l’impact de l’incarcération de 20 000 détenus supplémentaires sur le budget de l’administration pénitentiaire devrait avoisiner 1 milliard d’euros par an à horizon 2017.
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déchiffrage

Pour

  • Nicolas Sarkozy

  • Jean-Paul Garraud

    député et secrétaire UMP à la Justice

    « Je préfère un établissement surpeuplé momentanément à des individus qui ne font jamais leur peine. Il faut que notre gestion pénitentiaire soit plus adaptée pour éviter ces situations de crise. » RMC, 04-08-2011

  • Jean-Michel Dubois

    conseiller régional FN Haute-Normandie

    « [Il faut engager], aujourd’hui plus que jamais, la construction massive de places de prison et l’embauche de personnels de manière à répondre au plus vite aux besoins dans ce domaine. » Communiqué de presse, 05-09-2009
Contre

  • François Hollande

  • Parti Socialiste

  • Yann Wehrling

    porte-parole du MoDem

    « Les prisons sont déjà pleines aujourd’hui […] Il faut préférer […] des logiques de privation de libertés qui doivent garder comme objectif la capacité de sortir les délinquants de la situation de délinquance dans laquelle ils sont. » www.mouvementdemocrate.fr, 07-06-2011

  • Europe Ecologie - Les Verts

    Orientations du projet EELV 2012

  • Nicole Borvo

    responsable PCF des questions de justice, présidente du groupe CRC-SPG au Sénat

    « La construction de nouvelles places en prison ne résoudra rien. En réalité, on enfermera toujours plus. » www.nicoleborvo.fr, 27-07-2010

  • Nicole Borvo

    « [La plupart des peines en attente d'exécution le sont] pour être aménagées en surveillance électronique, placement extérieur ou semi-liberté, des mesures moins coûteuses et plus favorables à prévenir la récidive. […] Les taux de récidive les plus élevés concernent les détenus qui ont purgé la totalité de leur peine en prison : 63 % de récidive dans les cinq ans pour les libérés en fin de peine sans aménagement ; parallèlement, les condamnés à des peines alternatives récidivent moins (45 %). […] Aujourd’hui, 60% des détenus ne disposent pas d’une cellule individuelle. » www.oip.org, 13-09-2011
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