Confier les prévisions de croissance associées aux lois de finances à un organisme indépendant : les exemples étrangers

16 jan 2012

Les prévisions de croissance qui servent à bâtir les lois de finances font l’objet de nombreux débats. Elles sont souvent suspectées d’être trop optimistes tant la surestimation de la croissance permet de réduire artificiellement la contrainte budgétaire en affichant des marges de manœuvre fictives. La qualité de ces prévisions et l’indépendance sont un élément important de la sincérité des budgets et de la crédibilité de nos finances publiques.

Pour éviter un usage trop discrétionnaire de ces prévisions, de nombreux pays ont fait le choix de confier ces prévisions à des organismes ou des commissions indépendantes pour renforcer la transparence, la sincérité et la crédibilité de leurs comptes publics.

L’erreur dans les hypothèses économiques est la première cause de « déraillage » des programmes de redressement budgétaire. Le fait de confier la réalisation de ces hypothèses à un organisme indépendant préserve contre des hypothèses économiques biaisées, irréalistes ou trop optimistes.

L’exemple britannique : la création de l’Office for Budget Responsibility

Un office pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility - OBR) a été créé en mai 2010 en vue de doter le Royaume Uni d’un organisme capable de rendre des avis indépendants en matière de prévisions macroéconomiques et budgétaires. Le premier cadrage macroéconomique du budget établi par l’OBR a été bien accueilli par les principaux commentateurs, ce qui a permis au gouvernement de concentrer le débat sur les mesures d’économies et les hausses d’impôt nécessaires pour engager le redressement de ses finances.

Composé d’un nombre restreint d’économistes et d’experts en finances publiques issus de l’administration et du privé, ce bureau est chargé de rendre un avis à chaque proposition de budget soumise par le gouvernement. Il fournit à cette occasion ses prévisions sur l’évolution probable de la situation économique dans le pays, ainsi que sur la soutenabilité à long terme des finances publiques. Il rend également un avis sur la probabilité d’atteinte – supérieure ou non à 50 % - des objectifs du gouvernement en matière d’équilibre de finances publiques. L’office a enfin pour rôle de donner son point de vue sur le bilan (balance sheet) de l’État, et sur les coûts des pensions de retraite pour les agents du service public.

L’OBR est présidé par Robert Chote, précédemment directeur de l’Institute for fiscal studies, think tank le plus réputé en matière de finances publiques au Royaume-Uni. Celui-ci est assisté de Stephen Nickell, ancien du Comité de Politique Monétaire de la Banque d’Angleterre, et Graham Parker, spécialiste des finances publiques au sein du Treasury. L’OBR s’appuie en outre sur une petite équipe d’économistes et de spécialistes des finances publiques mise à disposition par le Treasury.

L’exemple allemand : la mise en place d’un Conseil de stabilité chargé de la surveillance budgétaire

L’ancien Conseil de planification financière a été remplacé en avril 2010 par un Conseil de stabilité chargé de la surveillance budgétaire de l’État fédéral et des Länder. Le Conseil de stabilité surveille le respect des objectifs de maîtrise de la dette. Il évalue la situation financière des administrations publiques sur la base d’indicateurs préétablis et peut demander au gouvernement de proposer un projet de mesures d’assainissement si les indicateurs révèlent des difficultés budgétaires.

Il convient toutefois de noter que ce Conseil n’est pas réellement indépendant dans la mesure où il est composé des ministres des finances du Bund et des Länder et non d’experts indépendants.

L’exemple australien : l’obligation de justifier des hypothèses économiques et la présentation d’un budget alternatif en cas de conjoncture défavorable

En Australie, il existe une Charte de l'honnêteté budgétaire (Charter of budget honesty act 1998) qui énonce notamment des principes d’élaboration du budget. L’article 12 de cette charte oblige notamment le gouvernement à justifier de ses hypothèses économiques et à estimer les effets budgétaires d'une conjoncture qui serait moins favorable.

En particulier, le gouvernement doit présenter un « test de sensibilité » sur son projet de budget qui montre les effets d’une variation de la croissance sur les finances publiques et il esquisse un scénario de budget alternatif en cas de conjoncture basse (sur ses recettes et sur ses dépenses).

L’exemple canadien : l'adoption d'hypothèses économiques prudentes fondées sur le consensus économique et l’introduction de mesures prudentielles supplémentaires

Au Canada, les hypothèses économiques ne sont pas issues des analyses de l’administration, mais d’une enquête réalisée par le ministère des Finances canadien auprès du secteur privé.

Pour garantir la crédibilité de son budget et se prémunir contre les erreurs de prévision et les événements imprévisibles, le gouvernement canadien (le Conseil du Trésor et le ministère des Finances) utilise la moyenne des prévisions économiques du secteur privé (le « consensus »).

Ces perspectives économiques sont présentées en amont de la procédure budgétaire par le ministère des Finances lors d'un séminaire gouvernemental.

En parallèle, pour sécuriser l’exécution de sa loi de finances, le gouvernement met en place une réserve pour éventualité pour couvrir les aléas de la conjoncture économique. Cette réserve ne doit servir qu'à compenser les erreurs de prévision et les événements imprévisibles : en cas contraire, elles sont affectées à la réduction du déficit ou viennent s'ajouter à l'excédent budgétaire.

L’exemple néerlandais : un budget élaboré sur un scénario de croissance prudent et des hypothèses économiques indépendantes

Aux Pays-Bas, les hypothèses économiques sont formulées par le bureau d'analyse de la politique économique (ou bureau central des prévisions), qui est un organisme central indépendant dont l’indépendance est assurée par une loi de 1945. Le bureau propose deux scénarios économiques au gouvernement. Le premier correspond au taux de croissance économique qu'il considère comme le plus vraisemblable. Le deuxième correspond à une prévision prudente de taux de croissance économique à retenir aux fins de la politique budgétaire. Le gouvernement applique le scénario prudent préférant, d’un point de vue politique, les bonnes surprises budgétaires aux mauvaises.

Si l’élaboration des hypothèses économiques par des organismes indépendants est un gage de crédibilité de la politique budgétaire, il convient de noter que cela ne constitue pas une garantie totale contre les erreurs de prévision notamment en période de retournement de cycle économique.

Les études montrent qu’en général le « consensus », c'est-à-dire la moyenne des prévisions des différents organismes est généralement plus exacte que les prévisions de chacun d’entre eux. Toutefois, il arrive aussi au « consensus » de se tromper.

Pour se prémunir contre ces « erreurs sincères », la définition de règles de prudences budgétaires au moment de l’élaboration du budget et au cours de son exécution pourrait contribuer à réduire les risques de dérapage des finances publiques comme aux Pays-Bas et au Canada. Il serait également possible, comme c’est le cas en Suède, de conditionner la réalisation de certaines dépenses ou de certaines tranches de programmes à l’évolution de la croissance et des recettes.